Сегодня многие бюджетные учреждения пристально следят за информацией по поводу принятия  8 мая 2010 года федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Закон вступит в силу только с января следующего года, и практика его реализации в российских регионах отсутствует. Тем не менее, некоторые СМИ опубликовали свое видение последствий его применения, и, к сожалению, многие изложенные версии  оказались неверны.

Рассказать о том, что же все-таки готовит бюджетным учреждениям  новый закон, мы попросили заместителя председателя Волгоградской областной Думы Владимира Петровича Овчинцева.

В. П. Овчинцев - депутат регионального парламента с 2003 года. В предыдущем созыве Владимир Петрович занимал должность председателя комитета Волгоградской областной Думы по социальной политике. За эти годы Волгоградская область вышла в число лидеров в России по количеству социально значимых законов, направленных на поддержку детей, многодетных семей, инвалидов, ветеранов, членов семей погибших в горячих точках, а также других категорий населения. Несмотря на тяжелую экономическую обстановку в регионе и в стране в целом, все принятые областным бюджетом обязательства по финансированию социальных статей были сохранены в полном объеме.

- Владимир Петрович, чем была обоснована необходимость принятия закона № 83-ФЗ?

- Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» был внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 30 декабря 2009 года.  Проект документа был разработан в соответствии с Бюджетным посланием 25 мая 2009 г. Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором была поставлена задача совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений. Закон 83-ФЗ прошел все чтения в ГосДуме и получил одобрение  Совета Федерации. Разработку законопроекта вела рабочая группа при Правительстве Российской Федерации, в ее состав входили представители федеральных органов государственной власти, ГУ «Высшая школа экономики». Разработчики документа исходили из того, что закон должен повысить качество государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению, создать стимул к эффективному использованию финансовых ресурсов и имущества. Для этого авторы проекта сочли необходимым установить новые нормы, направленные на обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений, на оптимизацию и повышение эффективности расходов, выделяемых на их содержание.

- Расскажите, как закон коснется сегодняшних бюджетников – учителей, врачей, работников культуры. Изменится ли их статус?

- И я, и мои коллеги - депутаты Волгоградской областной Думы – неоднократно встречались с бюджетниками уже после принятия закона. И действительно, этот вопрос всех очень волнует: что изменится для коллективов данных учреждений? Раньше, мол, все мы были бюджетниками и были защищены законом. Кем мы будем теперь, когда нас поделят на работников казенных,   бюджетных, автономных учреждений? Не будут ли нас тасовать как карты?

Я хочу успокоить всех, кто переживает по этому поводу.

Смысл нового закона – изменить правовое положение бюджетных учреждений и уточнить вопросы их финансового обеспечения. Подчеркну: в  законодательстве в отношении бюджетников не прописан какой-то иной механизм отбора кадров, кроме того, что существует сегодня. И система расторжения контракта - та же. Трудовой Кодекс никто не отменял! Все создаваемые по новому закону бюджетные, казенные, автономные  учреждения будут строить свою работу по Бюджетному кодексу.

- Новый закон устанавливает разделение учреждений, которые раньше назывались бюджетными, на бюджетные, казенные и автономные. В чем их особенности?

- Бюджетным учреждением признается такая некоммерческая организация, которая создана субъектом федерации или муниципальным образованием для того, чтобы способствовать реализации полномочий этих органов власти в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, соцзащиты, занятости населения, физкультуры, спорта. По правилам, разработанным Правительством  РФ, учредитель формирует государственные или муниципальные задания, от выполнения которых бюджетное учреждение не может отказаться. Бюджетные учреждения получают субсидии на выполнение госзадания.

Казенное учреждение находится в ведении органа власти – распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение казенного учреждения осуществляется за счет соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Казенное учреждение может осуществлять  приносящую доходы деятельность, если такое право предусмотрено в учредительном документе. Доходы, полученные от деятельности казенного учреждения, поступают в областной бюджет в полном объеме. Этими доходами казенное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная субъектом РФ или муниципалитетом для выполнения работ  и оказания услуг в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, соцзащиты, занятости населения, физкультуры, спорта. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, которое находится у него на праве оперативного управления. Доходы от деятельности автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются для достижения целей, для которых оно создано.

- В СМИ прозвучало мнение, что закон предусматривает урезание денежного содержания бюджетных учреждений – вместо полноценного финансирования из бюджета им якобы придется довольствоваться финансированием госзаказа. Произойдет ли это на самом деле?

- Закон устанавливает, что при сохранении объема оказанных учреждением услуг размер финансирования учреждения из бюджета не уменьшится. Изменится лишь способ доведения денег – не по смете, а через субсидию на государственное задание. Кроме этого, в законопроекте есть норма – гарантия, согласно которой объем субсидии на госзадание в течение срока его выполнения может быть уменьшен только при соответствующем изменении самого госзадания.

В законе предусмотрены не только субсидии на выполнение государственного или муниципального задания, но и «иные субсидии». Например, главный распорядитель бюджетных средств может предусмотреть субсидию на развитие, так называемую инвестиционную субсидию, а также субсидию на закупку дорогостоящего оборудования, субсидию на капитальный ремонт и так далее.

Меня часто спрашивают: «а как же зарплата? Раньше она была гарантирована, а теперь нам скажут -  вы мало заработали, вот и получите на 30 процентов меньше». Такого не будет! Все, что бюджетное учреждение заработает «сверху» – это дополнение к зарплате. Оклад останется гарантированным и стабильным. И система, которая заложена в законе, - это не уменьшить оплату труда, а дать заработать больше. Ни на зарплату, ни на работу врача и учителя никто не посягает.

- Закон предоставляет бюджетным учреждениям право заниматься приносящей доходы деятельностью. Как это будет выглядеть на практике?

- Новый ФЗ преследует цель изменить принципиальные подходы в выделении средств для содержания бюджетных учреждений. Предполагается совершить переход  от финансирования по смете к финансированию в зависимости от объема и качества предоставляемых услуг. Бюджетные учреждения смогут сами распоряжаться заработанными деньгами. У них появляется больше самостоятельности. Полученные доходы не будут являться доходами бюджета и останутся в распоряжении учреждения. Правительство РФ считает, что бюджетные учреждения, находясь в том статусе, который существует сегодня, не имеют стимула оптимизировать расходы и повышать их эффективность. В первую очередь потому, что сегодня они строят свою работу по сметному финансированию от фактически сложившихся расходов.

Закон рассчитан на руководителей, имеющих амбициозные  планы, на тех, кто сможет перестроить свою работу и сделать ее более эффективной. Не секрет, что определенная категория руководителей не любят перемен, и к сожалению, не понимают, что новые времена диктуют новые правила. Им выгоднее, когда все гарантированное. И сметы они выбивать любят: чтобы дали побольше. У таких руководителей тогда на душе спокойнее. А если останутся неиспользованные деньги – так их потом в казну обратно заберут.

Сегодня важно дать возможность государственным и муниципальным учреждениям проявить инициативу по зарабатыванию денег и повысить качество услуг. Главная, первоочередная задача - приобрести то необходимое оборудование, которое позволяет услуги сделать качественными и прозрачными. Надо поднять базу бюджетникам! А если заработали – коллектив решит, как полученные средства использовать. Хороший руководитель в школе спортзал хороший сделает, поставит оборудование, тренажеры – и люди будут ходить, платить деньги, а учреждение - законно зарабатывать.

- Нет ли от опасности, что самостоятельные руководители задумаются о  приватизации учреждений, продаже  земельных участков и иного имущества учреждений?

- Новые бюджетные учреждения являются государственными или муниципальными учреждениями и не могут быть частными. Соответственно, их учредитель и собственник всего их имущества – это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование.

У руководителя учреждения имущество находится только в оперативном управлении. По закону учреждение не вправе распоряжаться без согласия собственника недвижимым имуществом, а также особо ценным движимым имуществом, то есть тем, которое оценивается  дороже 500 тыс. рублей или является объектом культурного наследия, предметом Музейного фонда. Это значит, что права сдавать в аренду, торговать имуществом и продавать его у руководителя нет. Кроме того, законодательством запрещено банкротство государственных учреждений.

- Существует мнение, что поскольку  закон дает новым бюджетным учреждениям неограниченные возможности по зарабатыванию денег, то они будут наращивать объем платных услуг населению, навязывать их, а бесплатные услуги сокращать.

- Я бы не стал говорить, что закон  «легализует» платность услуг для граждан. Ведь возможность предоставления платных услуг есть и сейчас в действующем гражданском законодательстве. При существующей системе работы бюджетных учреждений непонятно, в каких случаях можно оказывать услуги за плату, а в каких – бесплатно. При этом уже сейчас доходы от платных услуг остаются в самостоятельном распоряжении учреждения. А новый закон, воспроизводя положения уже действующего законодательства, вводит систему, прямо указывая, когда нельзя оказывать платные услуги – то есть в пределах госзадания, финансируемого из бюджета, а когда можно – соответственно, сверх госзадания и по дополнительным видам деятельности учреждения, которые не финансируются по госзаданию. В пределах государственного задания платные услуги можно оказывать, только если это прямо установлено в законе: плата за вход в театр, музей и тому подобное. Сегодня мы приходим в больницу и видим надпись: УЗИ – бесплатно! А деньги берут. Это ведь отсебятина! А когда появится перечень платных и бесплатных услуг -  этого уже не будет.

По сути, ни для кого не открытие, что  многие услуги в школах, больницах неофициально уже давно стали оплачиваемыми. Но при этом необходимо отметить, что появление перечня разрешенных платных услуг не повлияет, скажем, на базовый уровень школы. Получаю массу писем – люди волнуются, что закон якобы вынуждает платить за учебу, так как образовательный стандарт школы будет ниже, чем необходимо для поступления в вуз. Ни в коем случае не бойтесь, что вас выучат на 80 процентов, а спрос будет на 100! Стандарт обучения будет единым, в соответствии с государственным образцом, и приобретенные знания будут удовлетворять тем требованиям, которые необходимы для сдачи экзаменов и поступления в вуз.

Говоря о платных услугах, логично предположить, что  у кого-то появится азарт и большое желание много заработать. Но ведь спрос определяет предложение! И если на дополнительные услуги школ, больниц будет спрос – будет и расширенный спектр предлагаемых услуг.

- Действительно, лукавить нет смысла - основная масса людей готова отдать какую-то часть денег за услуги. Но как быть с малообеспеченными жителями области?

- Вы правы: существует серьезная статистика, и ее нельзя сбрасывать со счета. Треть населения области сегодня  получает  льготы, это значит – эти люди действительно нуждаются в помощи. И мы знаем: надо защитить социальный блок. Конечно, и сегодня нас волнует, как отразится новый закон на самых незащищенных категориях населения! Я уверен: депутаты областной Думы, большинство которой составляет фракция «Единая Россия», не позволят обидеть льготников. Например, даже в кризисный 2009 год из бюджета области выделен миллиард рублей для индексации ранее принятых законов, направленных на защиту малообеспеченных категорий населения. Заработная плата бюджетникам  - учителям, врачам – были повышены на 30 процентов!  А в текущем 2010 году все эти социальные выплаты – на содержание ребенка, находящегося под опекой, пособия гражданам, имеющим детей, детям одиноких матерей, труженикам тыла, жертвам политических репрессий, ветеранам труда - мы проиндексировали на 10 процентов. Это конкретный и убедительный  пример того, что мы не на словах людей успокаиваем. Что скрывать, мы в областной Думе иногда и спорим, и ссоримся, в кризисной ситуации фракции за каждый рубль борются и глотки рвут! Но когда разговор зашел о поддержке людей, об индексации матерям-одиночкам, многодетным семьям – никто против даже не заикнулся. В худшее время мы отдали людям деньги, понимая, что они нуждаются.

И сегодня, пока закон еще не вступил в силу, мы прорабатываем разные варианты нормативных актов, защищающих категории малообеспеченных наших граждан. Этой работе уделено особое внимание. Адресная помощь – наш приоритет сегодня.

- Повлияет ли закон на судьбу малокомплектных школ?

- Малокомплектные школы будут финансироваться невзирая на количество  учащихся. Думаю, что возможно расформирование школы по решению муниципалитета, если там остался один ученик и фактически ради него работает целый коллектив сотрудников, а недалеко есть школа другая. Но в целом в отношении малокомплектных школ есть строгая установка: не трогать ни в коем случаен. Пока есть школа - есть и село!

- До вступления в силу нового закона времени остается все меньше. Каково Ваше мнение, успеют ли бюджетные учреждения, их учредители и другие участники новых взаимоотношений подготовиться к  реализации этого закона, не возникнет ли проблем в ходе реализации закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»?

- Закон вступает в силу с 1.01.2011 г. При этом до 01.07.2012 г. установлен переходный период, в который перевод отдельных бюджетных учреждений на субсидии в «пилотном» режиме возможен по закону субъекта РФ или решению муниципального образования. Подчеркну, что любой закон – это не нечто застывшее. Это живой организм. Вспомните вступление в силу ФЗ №122 о монетизации. Или ФЗ №131 об общих принципах организации местного самоуправления. Сколько поправок и изменений было в них внесено за прошедшее время! Безусловно, жизнь будет предлагать коррективы, которые наверняка будут внесены и в этот новый закон.

К сожалению, пока нет ни одного нормативного акта -  ни подзаконного, ни федерального, ни рекомендаций отраслевых министерств, где разъяснялось бы применение норм закона. А ведь он предусматривает изменения в порядка 30 действующих нормативно-правовых актов. Это касается и силовых структур, которые также подпадают под определение казенных организаций, и социальной сферы – реабилитационных центров, детских домов, и здравоохранения, и образования… пока нет необходимых разъяснений, где-то мы будем применять опыт других регионов. Но я уверен, что у области хватит опыта наладить работу в рамках этого закона: не в первый раз на наши регионы ложится ответственность  по реализации сложных, неоднозначных федеральных правовых актов.

Безусловно, ряд положений этого закона вызывает неоднозначное толкование. Например, в отношении учреждений культуры, сельского образования – как и на ком зарабатывать? Нам будет необходимо изучить опыт тех 10 регионов, где уже прошло апробирование закона. В частности, это Тюмень, Краснодарский край, Ростов, Татарстан, Ставропольский край. Понятно, что ни одна сельская библиотека не заработает ни на концерте, ни на кино, как другие учреждения культуры. И  здесь важно посмотреть, в каком статусе будет наибольший эффект от деятельности данного учреждения.

Несмотря на ряд сложностей, которые нам придется преодолевать, скажу, что в целом я закон приветствую. Встречи  с избирателями, горожанами  и селянами, показывают – их мнение такое же. Закон даст шанс проявить себя хорошему хозяйственнику.  У учреждений раньше не было возможности легально заработать денег, а сегодня закон дает больше самостоятельности учреждению, расширяет его права. Сотни руководителей готовы попробовать начать работать по-новому. И мы, власть, должны и будем это стремление поощрять и поддерживать. Ведь сегодня особенно ясно - кадры решают все! Мы это должны помнить, выбирая главу региона ли, муниципалитета, коллектива. Работая в нынешних условиях, главный врач, директор ДК или школы должны обладать необходимой решительностью, быть не только профессионалами в своих сферах, но и хорошими менеджерами.